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國際關係入門:走入領事館尋求政治庇護的潛規則

堅離地球 · 沈旭暉 | 時政類 | Mar 13, 2021

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有香港青年據報導因港區國安法的緣故,希望進入美國駐港總領事館尋求政治庇護,暫時根據報導並不成功,為何香港十多歲的青少年要走上這條路固然令人唏噓,到底這條路是否有可能成功?走入外國駐香港的總領事館,或者其他案例如走入其他國家的大使館或領事館去尋求政治庇護,在國際關係上,這類案例成功的機會到底有多大?我們要回顧國際的慣例,其實也有許多處理這類案件的規程(protocol)。

首先大前提上,一般國家十分不鼓勵這類行為。美國在所有領事館及大使館的網站都標明這一點,美國不會批准這類行為,當然會有十分例外的案例,我們稍後會提及。在美國官方的立場,如要尋求政治庇護,應該到達美國在當地申請,或至少離開了現時的國家。如果你仍身處在所屬的國家,是很難逃離當地政府的管轄範圍。美國的大使館及領事館在當地雖然屬於其國家的主權範圍,但是很難在館內送走一個人,除非當地政府合作,否則會陷入持久的拉鋸。這個是美國官方政策,為何訂得如此嚴格?當中有幾個原因。

首先,如果(接受)一個當地國民走入其他國家駐當地的外交機構(尋求政治庇護),這就真的是干涉別國內政,亦無任何說法可以否認,所以國與國關係內並不鼓勵。就算倒過來,美國政府亦不希望其他國家駐美國的大使館會承擔這類角色,所以每次發生都要進行精細的談判,以及近乎天價,所以一個國家有多常會接受這種最高層級的談判?這是一個討價還價的行為。

相反,如果門檻訂得很低,大使館就會充滿各式各樣尋求庇護的人或難民,情況就會很誇張,例如以中國為例子,雖然美國通過許多法案,經常批評中國的人權,特別是新疆及西藏的問題,但就算當地人走到當地美國駐中國領使館,通常都不會接收。因為如果全部接受,可能一刹那就會有幾百甚至幾千人求助,因可能有許多差不多情況的人,被侵犯人權而希望政治庇護的中國人有許多。如果美國政府來者不拒,在中國國內的大使館接收,確實是不能全部接收。這個在美國內部都講得很清楚,相關的規程很清楚,有相當多案例存在。但除非當時人離開了中國,否則你救得了多少個?除非一些特殊案例。

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加上在客觀情況,大使館或領事館是一個脆弱的存在。如果你收容了當地政府不喜歡的人,日後可見的將來會遇到很大的麻煩,簡單如衛生條件,或者簽證問題都會被留難,對前線的外交人員來說就要領取辛勞津貼(hardship allowance)。對國家利益而言,如美國都需要評估,為了一個人可能要部份或全部犧牲某個據點平時工作的暢順,亦會從操作務實的層面去考慮。加上最後善後必須要得當地國家同意,可以想像例如在北京的美國大使館收容了一個中國尋求政治庇護的人,你如何送走他?你必須要經中國領土。除非你派一架軍機,但都需要經過中國的領空,所以如得不到中國的同意,這個人最多只能永久住在這個大使館或領事館中,所以談判就涉及雙方的開價及還價,這個過程的門檻是高的。

所以我們談談幾個特例,甚麼情況下有些人才會被接收,以及當中談判過程。我們舉三個例子:第一個例子就是六四事件時候,中國的知識份子領袖,天體物理學,曾經做過大學副校長的方厲之教授。他得到美國的政治庇護,但這個是相當特殊的案例,當時有許多民運領袖和學生領袖都想尋求美國政治庇護。當時美國駐華大使李潔明是一個中情局出身的官員,他開宗明義非常反共,但他身為外交官亦明白美國官方的政策不想和中國徹底反面。當時美國官方的策略是願意幫助民運人士逃離中國,但如果有人提出要求幫助,通常就會得到兩個答案。第一,我建議你快點走;第二,如果是敷衍你,就說會跟政府溝通一下,就是推你送死。

當時美國是有參加這個「黃雀行動」,過程中是通過「白手套」,即非官方的身份幫助民運人士逃走,已經算是盡力幫忙。李潔明同時有項政策,不能在北京的大使館或領事館收容民運人士或學生領袖,就是剛才所講的原因。去到六四的級別,真的有很大的緊急性及美國朝野同情但仍然沒有大量接收。為何會接收方厲之?其實最初方厲之進入大使館時據稱都被拒絕,美國駐中國的外交官本來都是講一堆官腔,簡單而言就是要他靠自己,然後方厲之就離開了。接下來突然態度改變,原來美國總部方面來電,直接表示要接收這個人,因為是總統(老布殊)的私人朋友,所以不算政治庇護。

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這個就是外交的語言藝術,如果你主動走入去當然是尋求政治庇護,但現在是美國總統親自邀請方厲之教授去美國駐華大使館做一個客人,你想留多久都可以,用這個說法收容了方厲之夫婦作為一個「客人」。這個做法幾乎絕無僅有,因為方厲之本身在學術上很有地位,即使不是異見人士的身份都有相當公信力,加上他是六四前十年民主化運動的代表,與鄧小平本身都有恩怨,種種原因令美國覺得他是一個很大的圖騰不能不救,甚至不救會引來國內反響,最後方厲之如何離開?他差不多住了一年,中美雙方談判。中方開價相當高,當時由鄧小平拍板,剛才提及他跟方厲之有私人恩怨,但是由他拍板,容許方厲之離開但要求他在美國不能從事反共活動,美國亦不能利用他進行反共活動,這點美國都同意。

鄧小平的算盤是利用釋放方厲之去打破六四後西方對中國的制裁。這個是一個聰明的做法,這個還價是一個天價,美國的老布殊曾做過駐華大使,熟識鄧小平等人,派了中國最喜歡的元老基辛格(Henry Kissinger)去跟鄧小平談判,保證各項細節,同時間日本又保證會提供ODN貸款予中國,所有跡象表明,中國放人就可以解除制裁,正是當時中國最想得到。最後方厲之保外就醫,到美國教書直到過身,亦無從事高調的政治活動。而中國就在六四後捱過最難的一關,這就是第一個案例,門檻就在此。

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另一個經常在國際關係提到的案例就發生在冷戰時代的匈牙利,有一位紅衣主教叫敏真諦(Mindszenty József),他得到美國的政治庇護,住了十五年,不知道古代如何計,在近代一定是一個紀錄,在美國駐布達佩斯的大使館住了十五年。為何美國向他提供政治庇護?他是一個相當知名的人士,他二戰時已經反對納粹,當時已經坐過牢,所以在整個東歐都以反納粹英雄的身份廣為人知,到共產黨管治匈牙利,他繼續反對極權和共產黨,在西方世界或東歐世界都是聖人一般的存在。1956年匈牙利爆發革命,當時的共黨領袖納吉(Nagy Imre)想走獨立自主的路線,最終失敗,蘇聯出兵干涉,納吉自己亦被判叛國罪處決,如到匈牙利旅行都會見到納吉的雕像,他現在成為人民英雄,但在1958年被處決。所以1956年的革命失敗後,敏真諦立即跟納吉溝通,納吉叫他盡快尋求庇護。他就到美國的大使館尋求庇護,美國基於當時全世界認知他是活聖人,一定要營救,就收容了他。

之就住了十五年,匈牙利就在十五年內不斷滋擾這個大使館,不許它擴建,令內部人滿為患,情況很差等等。美國原本想以匈牙利作為基地,整個東歐共產陣營中算是較開放,就因收容了這位主教導致工作遇到很大的阻礙。最後如何解決?就由教廷出手,教宗就赦免其他匈牙利被驅逐出教的人,經過談判去換取這位主教的自由,亦勸喻他離開現職以符合匈矛利政府的要求,最後成功拯救,主教定居於鄰國奧地利。同時,外界都懷疑美國從此是否讓步予匈牙利,畢竟匈牙利在80年代相對開放,辦圓桌會議等等,在東歐共產陣營中走在尖端。美國是否從中有默契?這個要留給其他學者做研究。

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第三個案例就近代一點,大家都可能有印象,就是維基解密的創辦人阿桑奇(Julian Assange)。他就到厄瓜多爾駐英國的大使館尋求庇護,受庇護了七年,厄瓜多爾最後撤銷了庇護,亦撤銷了他的國藉,任由英國政府捉拿他,再進行引渡。這個故事有許多說法,官方說法是阿桑奇在使館內從事不利厄瓜多爾的行為,將厄瓜多爾的大使館變成一個間諜中心,亦發放許多假資訊,包括針對厄瓜多爾政府,令到他們忍無可忍,加上他在使館內行為怪異,厄瓜多爾花費巨大去保護他,最後覺得七年已足夠就撤銷庇護,這個就是官方的說法。但根據一些野史或網絡的資訊,當然很難完全去核實,許多是道聽途說,有傳聞美國提供一個天價給厄瓜多爾政府,要求停止保護阿桑奇。當時世界油價下跌,厄瓜多爾亦需要金錢的支援,就跟美國做了個交易。

自此厄瓜多爾就跟美國走得越來越近,本身是相對左傾,對美國而言,解決了阿桑奇的問題,亦立下一個樣板,拉攏一個拉丁美洲國家。其實是一舉多得,當然用了多少錢無人知,有沒有用錢亦難以查證,成為一個外交傳聞。所以我們見到這些案例都是以特例的方式存在,亦是以特例形式去談判。如果不是這種情況,美國會否如此輕易在當地批准一個庇護?答案在各地領事館或大使館的網站都寫得很清楚,所以這條路是相當難行,亦是在外交界的基本概念中不想去處理。他們最希望是當事人去到他們的國家再慢慢去處理,一旦涉及外交層面就很難高調去做,很多事情可以靜悄悄行事但一旦高調就失去了迴旋的空間,必定要用最外交的方式談判。這個亦是國際關係的潛規則,有些事情一公開,彈性就會減弱。

如果對這個議題有興趣的話,其實有許多歷史上的案例,但既然是特例,就未必有廣義的參考性,因為不同個案下場都不一樣。最後談及現時的情況,一年前相信無人想到香港的年青人要走到這一步,很多時候我們以為只有間諜小說才有這些情節,現在已是日常大家要面對的事情。由香港淪落到「新香港」 ,那個惡化的程度有多大,其實一葉知秋,一切都可以見到。

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